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2021年10月14日，中国银保监会正式发布实施了《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（银保监发〔2021〕43号，以下简称“《监管办法》”），“大股东”囊括了控股股东和部分需要重点监管的关键少数主要股东，并对“银行保险机构”的范围进行重新划分。

自2019年来，银保监会启动了持续两年的股权和关联交易专项整治，其中发现的重点问题集中于：股东通过隐藏实际控制人、隐瞒关联关系、股权代持、表决权委托、一致行动约定等行为实施对银行保险机构的控制权和主导权，并获得不当利益。表现形式包括一是股权关系不透明；二是资本质量不实；三是股东行为不当；四是违规开展关联交易，借道同业、理财、表外等业务，或通过空壳公司虚构业务等隐蔽方式向股东输送利益。

4月28日银保监会披露在两年来依法对违规机构和相关责任人实施行政处罚，处罚金额合计1.4亿元，处罚相关责任人395人，对部分人员取消任职资格或禁止从事银行业保险业；各类机构内部问责处理相关部门或分支机构360家次，对相关责任人问责5383人次，其中移交司法机关8人，党纪、纪律处分674人，经济处罚4029人、金额4538.27万元。

大股东操纵行为在银行保险机构的生根与金融业的快速发展息息相关，从监管角度处罚，也映射出以相关配套监管办法进行及时警示的重要性。

一、 新定义“大股东”

《中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》（银保监发〔2019〕52号）第二十三条规定“在依法保护股东合法权益的基础上，严防大股东和一致行动人操纵机构经营管理”，中国银保监会于2020年8月7日《关于印发健全银行业保险业公司治理三年行动方案(2020—2022年)的通知》(银保监发〔2020〕40号)中明确“2020年深入整治股权与关联交易乱象，同时着力完善大股东行为约束机制”，“要加强大股东，特别是控股股东行为规范，明确大股东不得超越权限干预机构董事会、高管层履行职责，切实防止大股东操纵和掠夺公司”，“切实改变目前部分董事受大股东或内部人控制的情况”，“研究制定银行保险机构大股东行为监管制度，着力规范大股东特别是控股股东行为”，明确提出对大股东的行为进行规范。

中国银保监会有关部门负责人就《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》答记者问中明确，“根据监管实践，目前中小机构股权普遍较为分散，控股股东很少，大量对公司有重大影响的股东只能按照主要股东（5%）的标准实施监管，从而出现监管不足。因此，为增强监管效率和精准性，《办法》将控股股东和部分需要重点监管的关键少数主要股东一并界定为‘大股东’，并提出更为严格的监管标准。”

也因此，“大股东”不仅包含了控股股东，也是基于风险控制有所扩展包括关键少数主要股东。

《商业银行股权管理暂行办法》（中国银监会令2018年第1号）中出现了“主要股东”的规定，在《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》第一条规定了“中小商业银行主要股东”，是指持有或控制中小商业银行5%以上（含5%）股份或表决权且是银行前三大股东，或非前三大股东但经监管部门认定对中小商业银行具有重大影响的股东。《监管办法》规定的“大股东”与之类似，不仅从持股比例出发，且包含了真实的“控制”概念。

股权比例分法上，《监管办法》采取了15%、10%、5%三类的股权比例作为大股东判断方式：

1.持有国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、外资法人银行、民营银行、保险机构、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司等机构：15%以上股权；

2.持有城市商业银行、农村商业银行等机构：10%以上股权；

3.实际持有银行保险机构股权最多：不低于5%（含持股数量相同的股东）；

而对于实际控制的判断模式上，则包括提名董事两名以上的、银行保险机构董事会认为对银行保险机构经营管理有控制性影响的以及其他被监管机构认定的情形。

值得注意的是，“股东及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算。持股比例合计符合上述要求的，对相关股东均视为大股东管理。”

根据《保险公司股权管理办法》，保险公司股东分为财务I类、财务II类、战略类和控制类股东。按照银保监会之前的监管规定，财务II类、战略类和控制类股东归于保险公司的主要股东进行监管，而在《办法》颁布之后，控制类股东以及部分战略类或财务II类股东将会被认定为大股东进行行为规范的约束。

二、 银行保险机构“新外延”

《暂行办法》中的“银行保险机构”与以往的规定也并不完全相同。

例如此前《银行保险机构许可证管理办法》第三条规定的“银行保险机构”包括：

政策性银行、大型银行、股份制银行、城市商业银行、民营银行、外资银行、农村中小银行机构等银行机构及其分支机构，保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司、金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司、银行理财公司、金融资产投资公司以及经银保监会及其派出机构批准设立的其他非银行金融机构及其分支机构，保险代理集团（控股）公司、保险经纪集团（控股）公司、保险专业代理公司、保险经纪公司、保险兼业代理机构等保险中介机构。

《银行保险机构董事监事履职评价办法（试行）》（中国银保监会令2021年第5号）中第二条规定，银行保险机构“是指在中华人民共和国境内依法设立的商业银行、保险公司。”

而在《暂行办法》中第二条规定：

本办法适用于在中华人民共和国境内依法设立的国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、外资法人银行、民营银行、保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司、信托公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司（以下统称银行保险机构）。

其中值得注意的是，对于国有和外资银行保险机构或者是经监管部门批准设立的金融控股公司，原本已有其作为银行保险机构股东的规定的，依然从其规定。

三、 大股东责任义务有所加强

《监管办法》下，要求“穿透监管”和秉持着“实质重于形式”原则进行审查。

第八条规定银行保险机构大股东应当逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及与其他股东的关联关系或者一致行动关系。

从监管角度来看，《监管办法》主要从持股行为、公司治理行为、交易行为、责任义务四个方面全面对大股东实施监管。

《监管办法》在第五条至第十一条就持股行为进行了规范。其中包括禁止交叉持股、控制质押比例、及时披露等。

银行保险机构大股东与银行保险机构之间不得直接或间接交叉持股，国务院另有规定的除外。

值得注意的是，在《保险公司控股股东管理办法》下禁止交叉持股或者严控关联交易的行为限制于控股股东，《监管办法》则将其范围扩大为“大股东”，因此，在该法实施后或将引起相关股东的股权变更或者交易重审、暂缓等行为。

银行保险机构大股东质押银行保险机构股权数量超过其所持股权数量的50%时，大股东及其所提名董事不得行使在股东（大）会和董事会上的表决权。对信托公司、特定类型金融机构另有规定的，从其规定。

银行保险机构大股东不得以所持银行保险机构股权为股东自身及其关联方以外的债务提供担保，不得利用股权质押形式，代持银行保险机构股权、违规关联持股以及变相转让股权。

本条直接就持股比例过高的股东限制其表决权，另外对债务担保进行严格规定，因此，对于符合上述情况的大股东，需要进一步降低质押股权比例并及时进行报告披露。

治理行为方面，明确严禁大股东不当干预。在列举不当干预的九类情形基础上，《监管办法》规定，银行保险机构大股东或其控股股东、实际控制人违反前述规定的，银保监会及其派出机构可依法限制其股东（大）会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等相关股东权利，或可责令限期改正，并视情况采取约谈大股东及相关人员、公开质询、公开谴责、向其上级主管单位通报等措施。从机构人员的配置来说，《监管办法》则提出了严格的要求——大股东及其所在企业集团的工作人员，原则上不得兼任银行保险机构的高级管理人员，例外情况为“独资银行保险机构、监管部门认定处于风险处置和恢复期的银行保险机构，以及大股东为中管金融企业的除外。”体现了严监管下的灵活处理，将理论联系实践替代“一刀切”的模式。

交易行为方面，《监管办法》也列举了九项“大股东不当关联交易”或者“利用影响力获取不正当利益”，值得注意的是，其中的（二）至（八）项已经在此前的保险相关规定中有所体现。我们也要注意到，在该规定下，也将涉及到刑事犯罪问题，例如违法发放贷款罪，在国有银行下，还将涉及到利用影响力受贿罪等。另外，《监管办法》也要求“严禁通过掩盖关联关系、拆分交易、嵌套交易拉长融资链条等方式规避关联交易审查。”而态度就是“鼓励大股东减少数量和规模”。值得注意的是，对于债券，则明确“银行保险机构大股东非公开发行债券的，银行保险机构不得为其提供担保，不得直接或通过金融产品购买”。这也意味着，目前市场上银行保险机构为大股东提供担保的，需要在监管规定的时间内进行清理清退。

责任义务方面，明确大股东应当及时报送信息，类似于上市公司的“信息披露”，要求达到及时、真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。根据《监管办法》，银行保险机构大股东应当支持银行保险机构多渠道、可持续补充资本；并且在银保监会依法责令银行保险机构补充资本时，大股东应当履行资本补充义务，不具备资本补充能力或不参与增资的，不得阻碍其他股东增资或合格的新股东进入。值得注意的是，《监管办法》提出在某些特殊情况下，“大股东应支持其减少或不进行现金分红”，直接体现大股东的责任不再是消极责任，需要其积极地在银行保险机构产生运营问题时提供支持。这点也符合之前我们提到的，依靠自己力量进行解决，防止滥用公共救济问题。（系统重要性银行评估，首批19家出炉！第五组仍空缺）

在上述粗略的解读后，我们认为在金融反腐的正当下，银行保险机构大股东的监管是从正面直接打击目前现状的不合规、不合理问题，由于市场上存在部分银行成为大股东的利益输送方或者渠道方，导致累计后的风险叠加将产生巨大市场恶性事件，因此，直接从主体进行规制，无论是规范衔接层面还是从效果层面，无论是从行政合规还是从刑事合规，都将完善目前银行保险的管理状态。