2023年3月7日下午举行的十四届全国人大一次会议第二次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长肖捷受国务院委托，根据党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》（下称《方案》），就国务院机构改革方案向大会作说明。

根据《方案》，国家金融监督管理总局（“金管局”）将在银保监会基础上组建，作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责都将划入金管局。证监会调整为国务院直属机构，负责强化资本市场监管职责，并划入发改委的企业债券发行审核职责，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。《方案》尚待全国人大审议通过。

《方案》一经推出便成为热点，为我国金融监管模式的新格局划定框架。这一模式符合目前国际金融监管“双峰”趋势，同时与监管对象呈现的混合经营相匹配，在金融控股集团逐一成型背景下，有效平衡监管效率、有效性以及监管成本，并达成金融进一步开放。

需要注意，“金融监管结构格局对金融监管的成功和效率具有重大意义，但本身并不能保证监管效率和有效性，只是提供实现有效监管的环境。”——《金融监管的制度结构研究》（作者：郑振龙、张雯）在认同这一说法正确基础上，我们也可以认为有效监管的环境会在一定程度上推进监管有效性以及效率，但具体实施层面仍有众多因素需要相结合考虑。

伦敦经济学院教授、著名金融经济学家、英格兰银行货币政策委员会成员Goodhart (1998) 曾提出监管格局可以监管目标为基础来设立,一个可能的模式是建立这样一个监管体系,它包括一个系统风险监管机构、一个审慎监管机构、一个零售金融业商业行为监管机构、一个批发金融业行为监管机构、若干自律组织、一个竞争监督机构。

从目前国际格局来看，英、美、欧盟都呈现出“双峰监管”趋势。

英国在1997年提出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行（央行）的监管权力剥离出去，把银行监管责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局（FSA），主要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司和住房信贷机构及金融市场、清算和结算体系的监管。2013年FSA被《金融监管新方法：改革蓝图》取消，三方监管体系转为“准双峰”模式，新设审慎监管局PRA负责对各类金融机构进行审慎监管；新设FCA负责监控和管理所有的金融机构在英国的市场行为,监督金融市场的交易基础设施,并保护消费者，FCA的被监管对象包括不受PRA监管的机构。

英国监管经历了从单一监管模式转变为“准双峰”监管，事实上截止目前，许多国家都在往“双峰”监管模式靠拢。例如日本于1998年6月设立单一监管机构日本金融监管局，加拿大于1987年将银行和保险监管合并,成立金融机构监管局OSFI。美国以美联储与SEC相对独立监管存在，美联储负责审慎监管，而SEC则负责行为监管及消费者保护，但目前CFTC等机构仍然拥有部分权利且短期无法放弃。

总体来说，“双峰”监管模式将审慎监管与金融行为监管相对分开进行处理，既避免了单一监管模式的垄断可能、业务差异以及监管目标差异，同时也规避了多个监管机构在管理过程中产生的交叉重复、监管套利、难以协作等情况。

在讨论监管模式调整原因时，我们不可忽略监管成本与我国金融领域开放的大方向，甚至这两点在一定程度上相辅相成。

在银监局与保监局合并之后，银保监局的统一监管不仅提升了监管效率，同时也在因混业经营产生的风险事件中展示了较好的处理模式，且有效减少监管成本。

监管成本并不等同于货币支出，作为系统性问题，减少监管成本在一定程度上可以反哺于监管有效性，剔除繁杂冗余的监管行为，减少监管机构的负担同时成为友好型监管机构，从而在国际层面进一步吸引外资，拉升我国在国际金融业务领域的竞争力度。

我们认为，双峰监管将在长期时间内成为我国金融领域的监管模式，除了对金融机构的审慎监管之外，金融行为成为了风险暴露的主要领域。正如同国家主席习近平在第五次全国金融工作会议中提出“要以强化金融监管为重点”，强调“更加重视行为监管”，通过行为监管可以有效保障市场透明，从尾部强化金融监管；审慎监管从头部抓住金融市场的走向与监管方向。我们期待《方案》下新型监管结构可以为现存金融行为问题作出进一步的良好处理，优化金融环境、提升市场信心。

参考

【1】《金融监管的制度结构研究》世界经济2001年第12期，郑振龙 张雯

【2】《金融行为监管模式分析与国际经验借鉴》行政管理改革2019年7月，董小君 郭贝贝 丁立江

【3】《英国“双峰型”金融监管模式法律研究》辽宁大学，张懿心

【4】《我国金融监管体制改革研究》中共中央党校，李旭东

【5】《财新周刊 | 全球金融监管架构“双峰”隐现》2023年2月6日第5期